縣域金融監(jiān)管問策：央行縣支行劃歸銀保監(jiān)局，可能還是不現(xiàn)實？

問計縣央行“未來”

金融監(jiān)管架構改革牽一發(fā)而動全身，包括被視為神經(jīng)末梢的縣域央行，未來亦可能是被改革的一環(huán)。有關央行縣支行劃歸銀監(jiān)會（現(xiàn)銀保監(jiān)）的猜想早在2017年筆者即有耳聞，有認同，有分歧，也有人認為打破原有架構太過“興師動眾”，不現(xiàn)實，但改革本身一定程度即意味著“顛覆”既有架構，只是改革必然帶來多方博弈，而博弈也會帶來多種可能和變數(shù)。（周鵬峰）

導讀

西南某市銀監(jiān)局人士表示，央行地市分支機構通常都有上百名員工，每年還會從當?shù)劂y行系統(tǒng)借調(diào)一部分流動員工，從人員上講壓力并不大。但是地市級銀監(jiān)局一般只有幾十位員工，負責數(shù)十甚至上百家金融機構的監(jiān)管工作，從工作強度上來說，地方銀監(jiān)系統(tǒng)通常更缺人。如果銀保局和央行人員可以整合，對地方瑣碎繁雜的監(jiān)管工作來說，會有極大幫助，但這種整合方案最大的難度在于太過“興師動眾”。

曾被認為“將自然消亡”的人民銀行縣支行未來“變局”悄然流傳。

近期，有傳聞稱，人民銀行縣支行有可能劃歸銀保監(jiān)局，以改善目前基層金融監(jiān)管嚴重缺位的局面。

這一聲音對應的背景是，中國金融監(jiān)管架構正在進行一場聲勢浩大、自上至下的改革。“一委一行兩會”的金融監(jiān)管頂層格局已成型，銀監(jiān)會與保監(jiān)會已然合并為銀保監(jiān)會，未來其定位被認為會更側重于政策執(zhí)行，對市場主體進行行為監(jiān)管和功能監(jiān)管；即將把銀保監(jiān)會原有的擬訂行業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度職責納入的央行，職責則更為宏觀。

傳聞背后的另一重現(xiàn)實是，縣域金融監(jiān)管亟待補缺，基層監(jiān)管中，平均每個人分管數(shù)十甚至上百個金融微小組織亦不鮮見。作為一大解決方案，央行縣級支行或成為被改革中的一環(huán)。

多位地方央行人士對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，對該傳言確實多有耳聞，但目前并未收到相關通知也并未有相關安排。而對于傳聞本身，有認同，有分歧，也有認為“不現(xiàn)實”以及對縣域金融監(jiān)管的另類思考。

縣域監(jiān)管：一人或管數(shù)十上百微小組織

一地方銀保監(jiān)局人士對21世紀經(jīng)濟報道記者感嘆，“乍聽此傳言可能會覺得有些無稽之談，央行縣支行怎么可能并入地方銀保局。但本質(zhì)上這是對目前基層金融監(jiān)管嚴重缺位的一種解決方案，金融監(jiān)管勢在必行，決心毋庸置疑，基層的監(jiān)管問題也會得到關注和解決。但真的提到縣域這個級別的金融監(jiān)管，恐怕了解者寥寥。”

21世紀經(jīng)濟報道記者在采訪和查閱文獻后獲悉，目前一行兩會的監(jiān)管層級，只有央行深入到縣域。央行從上世紀90年代就延續(xù)至今的“總行—分行—省會城市中心支行—地市中心支行—縣支行”五級制度，縣支行作為央行系統(tǒng)的最末級單位，主要履行執(zhí)行貨幣政策、提供金融服務、維護金融穩(wěn)定等職責。

而“兩會”卻并沒有完全覆蓋的縣域監(jiān)管機構。以原銀監(jiān)會為例，目前主要是“銀監(jiān)會（中央層面）—銀監(jiān)局（省級層面）—銀監(jiān)分局（市級層面）”三級制度，而可以到達縣域?qū)用娴氖倾y監(jiān)分局監(jiān)管辦事處，隸屬于市分局，未曾形成獨立層級，且實際情況是很多縣級辦事處人員在市局辦公，只是編制隸屬縣域。相較縣域繁雜的金融業(yè)務，縣域?qū)嶋H監(jiān)管力量極為不匹配。

華北某央行縣支行人士李剛（化名）對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，該縣金融監(jiān)管人員總數(shù)只有25-40人，可是轄區(qū)內(nèi)的金融機構（包括小微金融機構和組織）總數(shù)在200個以上，遍布整個縣域，最遠的來回需要一天車程。

“縣內(nèi)銀行機構有50多家，其風控任務由銀監(jiān)分局監(jiān)管辦承擔責任，可是在權限設計上，監(jiān)管辦沒有現(xiàn)場檢查權、高管人員審核權和違規(guī)處治權，且人員只有2至4人。地方金融局、商務局、農(nóng)委、民政局監(jiān)管專職人員均在2至3人，平均每個人分管數(shù)十甚至上百個金融微小組織?；鶎颖O(jiān)管人少事多，必然存在一定的監(jiān)管不到位問題。”李剛具體指出。

不難發(fā)現(xiàn)，在許多縣域，甚至一些中小城市，金融風險的及早預防成效和監(jiān)管并不理想，往往是風險爆發(fā)才進行事后的追查，這一現(xiàn)象在近年表現(xiàn)更為顯著。

李剛告訴記者，近年中國金融行業(yè)的快速發(fā)展和繁榮使各種金融組織機構快速擴散，深入縣域，包括各類違規(guī)的互金平臺、網(wǎng)貸平臺，非法集資等金融案件發(fā)生數(shù)量大幅增加，需要基層金融監(jiān)管盡快協(xié)調(diào)起來，縣域的監(jiān)管缺位亟需盡快補齊。

但一位縣村鎮(zhèn)銀行行長對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，說監(jiān)管機構資源緊張，可是平時金融機構又要應對很多檢查，確實每月、每季度、每年要將同一份統(tǒng)計數(shù)據(jù)按照央行、銀監(jiān)和金融辦的三種格式分別提交給三個監(jiān)管單位，同時還要接受多次現(xiàn)場檢查。據(jù)其了解，一些非銀金融機構又會缺乏監(jiān)管關注，監(jiān)管資源似乎也存在著重復浪費和分配不合理的問題。

“作為金融機構，我們很希望監(jiān)管體系和制度更加明確和高效，也許是以央行為核心，根據(jù)業(yè)務種類明確對應不同的主管單位，而非對同一業(yè)務與不同主管單位反復溝通。”他直言。

縣支行曾被認為“將自然消亡”

在目前縣域基層金融監(jiān)管架構中，處于相對核心位置的是央行縣支行，但21世紀經(jīng)濟報道記者采訪中了解到，央行五級制度架構雖然延續(xù)多年，中間并非一帆風順。央行縣支行體系曾有十余年時間停止招聘新員工，在市場上多被視為“將自然消亡”。這一局面在2012年被重新打破，央行重新開啟在縣支行擴充人員，央行縣支行重被重視和認可。

西北某央行市級支行人士王寧（化名）對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，作為中央銀行的直接派出機構，先天賦予了央行縣支行在縣域金融中的核心地位，在執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定、提供金融服務、支持縣域經(jīng)濟發(fā)展扮演了關鍵性的角色。

王寧介紹，（央行）縣支行主要發(fā)揮的作用有三條，首先是執(zhí)行貨幣政策，進行信貸管理；二是維護金融穩(wěn)定，主要通過對金融機構進行窗口指導；三是提供金融服務，包括國庫管理、征信管理、反洗錢等等。

“縣支行曾經(jīng)一度面臨取消，但最終可以‘起死回生’，也是隨著經(jīng)濟和金融發(fā)展過程中，監(jiān)管層可能意識到，縣支行確實是金融監(jiān)管政策得以制定和順利落地的抓手，不可或缺。最簡單的例子，國庫要有人管，老百姓征信要有地方查詢，基層的調(diào)研要有人去做。”王寧道。

但目前央行縣支行在基層監(jiān)管中的職能也并未完全發(fā)揮，甚至不少業(yè)內(nèi)人士認為縣支行在縣域金融監(jiān)管方面表現(xiàn)出一定的乏力。

華南某央行縣支行人士張強（化名）對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，一方面地方政府對縣支行支持有限；另一方面在執(zhí)行和宣傳貨幣政策方面，縣支行缺乏實質(zhì)性的有力手段，縣支行對促進縣域和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的實際影響有限。

該人士還指出，在金融監(jiān)管層面，縣支行目前的地位也有些尷尬。監(jiān)管職能的分離讓央行沒有直接監(jiān)管金融機構業(yè)務的職能，而金融機構管理體制和權限的不斷集中和上移，也使一些金融機構，尤其是一些大型金融機構的地方分支機構對縣支行的監(jiān)管可能存在拖延扯皮，雖然這一情況在近期金融監(jiān)管不斷加強的大環(huán)境下有所改善。

另外，雖然現(xiàn)在央行體系內(nèi)依然延續(xù)逐級上報的傳統(tǒng)，但是從信息采集方面來說，互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的發(fā)展也使得縣支行在對央行總行提供基礎數(shù)據(jù)和信息支持的作用減弱。且因為此前有十余年的人員斷檔，現(xiàn)在縣支行中人員年齡和學歷兩極分化比較嚴重，不少縣支行人員以高中和大專學歷為主，高等人才相較而言還有所缺乏。央行縣支行自身也需要盡快進行職能和人員升級，張強補充道。

一行兩會將在縣域整合？

“一方面是央行縣支行的作用不可或缺，但金融監(jiān)管職能的發(fā)揮確實受限；另一方面是銀保監(jiān)需要加強縣域金融的監(jiān)管力量，并且與央行形成監(jiān)管力量的協(xié)調(diào)與配合。從這個角度講，出現(xiàn)央行縣支行將并入銀保局的傳言有合理之處。”張強稱。

西南某市銀監(jiān)局人士對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，央行地市分支機構通常都有上百名員工，每年還會從當?shù)劂y行系統(tǒng)借調(diào)一部分流動員工，從人員上講壓力并不大。但是地市級銀監(jiān)局一般只有幾十位員工，負責數(shù)十甚至上百家金融機構的監(jiān)管工作，從工作強度上來說，地方銀監(jiān)系統(tǒng)通常更缺人。如果銀保局和央行人員可以整合，對地方瑣碎繁雜的監(jiān)管工作來說，會有極大幫助。

但該人士也指出，這種整合方案最大的難度在于太過“興師動眾”。央行的五級架構體系龐大，全部人員超過10萬人，如果按照央行現(xiàn)有的體系對應整合監(jiān)管資源，或者是將央行原有的體系打破配合現(xiàn)有的銀保體系，都將工程浩大。

但業(yè)內(nèi)也有聲音認為，央行縣支行并入銀保局屬于“無稽之談”，并不可執(zhí)行性。一位央行地方業(yè)務人士認為，央行2012年以后重啟縣支行招聘，擴充縣支行的實力，已顯露對縣支行的重視。此前央行縣支行為主導的縣域金融監(jiān)管并未出現(xiàn)系統(tǒng)性風險，且縣支行對縣級金融監(jiān)管和服務的多項功能是無法被取代的。在現(xiàn)有央行縣支行模式已經(jīng)先于銀保監(jiān)局成型的背景下，無論是裁撤縣支行，還是將縣支行并入銀保監(jiān)局都不太現(xiàn)實。

21世紀經(jīng)濟報道記者采訪中了解到，業(yè)內(nèi)不少聲音希望銀保監(jiān)局在縣域?qū)用媛涞劂y保支局，與央行縣支行形成體系上的協(xié)同與配合。

原安徽銀監(jiān)局局長陳瓊曾多次呼吁，在現(xiàn)有銀監(jiān)分局監(jiān)管辦事處的基礎上，組建銀行業(yè)監(jiān)管縣級支局，從而形成銀監(jiān)會—銀監(jiān)局（省級）—銀監(jiān)分局（市級）—銀監(jiān)支局（縣級）四級監(jiān)管組織體系。在職能設置方面，按照屬地監(jiān)管原則，監(jiān)管負責轄區(qū)農(nóng)村信用社、農(nóng)村銀行、村鎮(zhèn)銀行等法人機構和有關銀行分支機構的監(jiān)管，與央行縣支行和其他金融監(jiān)管機構形成協(xié)同與補充。

前述央行地方人士對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，除了新設銀保縣域機構和將央行縣支行并入銀保局，還有一種思路是以央行現(xiàn)有的分支機構為基礎，整合兩會之力。

“其實業(yè)內(nèi)已有討論，比如可不可以整合‘一行兩會’現(xiàn)有監(jiān)管資源，在各地央行分支機構下設相應的處室——例如，央行某縣支行行長兼管貨幣信貸，其下分別設立管理地方銀行、金融、保險、證券等專職的副行長并分管相應處室，而這些專職的副行長，分別來自于銀、證、保。而非專業(yè)職能的業(yè)務，可由公共部門統(tǒng)一監(jiān)管處理。”他對記者表示。