福建省大田縣探索實施“河長制”的實踐與啟示

改革開放以來，作為山區(qū)資源縣的福建省大田縣，各項事業(yè)取得了長足進步。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，大田的水環(huán)境承載壓力越來越大，河道污染情況日益突出，已經(jīng)嚴重影響了經(jīng)濟社會發(fā)展和水生態(tài)環(huán)境安全。而且大田區(qū)位非常特殊，屬于閩江、晉江、九龍江的源頭，換句話說，大田的水環(huán)境安全將直接影響全省的水生態(tài)安全。

怎么辦？面對這個嚴峻問題，2009年，大田縣委、縣政府在全省率先試行“河長制”。黨的十八大召開后，為了呼應生態(tài)文明建設的新要求，縣里進一步成立了以縣長為組長的“河長制”管理工作領導小組，下設河長辦，將“河長制”延伸至全縣所有大小河流，由縣長任全縣“總河長”，由分管水利和環(huán)保工作的副縣長分別擔任均溪河、文江河“流域總河長”；各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也全部成立了河長辦，由各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長擔任所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）“轄區(qū)總河長”，由各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）掛村領導擔任所掛包村河段長，全縣168條干支流共設立了168名河長、河段長，按照屬地管理原則，實行分段管理、分段監(jiān)控、分段考核、分段問責，實現(xiàn)了“河長”全覆蓋。

經(jīng)過7年的探索實踐，縣里全面落實“河長制”，牢固樹立“污在水中、源在岸上、根子在人”的理念，實行“嚴管、勤查、聯(lián)動、重罰”，通過落實河長巡河、易信曬河、聯(lián)動管河等機制，突出抓好文江河、均溪河等流域的生態(tài)保護和環(huán)境治理工作，實現(xiàn)“河清”目標，“河長制”已成為大田縣河道管理、水環(huán)境治理的一把利器。“易信曬河”做法被評為“2015全國基層治水十大經(jīng)驗”之一。2015年5月，大田縣在福建省水生態(tài)文明專題研討班上作了“河長制”經(jīng)驗介紹，引起了廣泛的共鳴。

一、 背景

地處閩中的大田，因立地條件差、礦產(chǎn)開發(fā)粗放、監(jiān)管不到位等因素，導致水環(huán)境破壞嚴重，形勢倒逼政府出臺新政治水。

一是自然立地條件所迫，主要表現(xiàn)為：山多、山高、山陡。“大田田不大”，不少都是“斗笠丘”“眉毛丘”，地形屬山區(qū)丘陵地帶，自然實體為“九山半水半分田”，海拔千米以上的山峰有175座，最高山峰海拔1553.4米，人均耕地僅0.6畝，且近2/3為坡度25度以上的山地，地層裸露多，地表受流水侵蝕強烈，是典型的山高坡陡、人多地少的水土流失區(qū)。

二是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用影響，主要表現(xiàn)為：礦多、年久、面廣。俗話說：“一方水土養(yǎng)育一方人”。大田的自然條件雖然惡劣，但大山溝中又蘊藏著豐富的礦產(chǎn)資源，已發(fā)現(xiàn)和探明的礦產(chǎn)有石灰石、煤、鐵、鉛、鋅和瓷土等42種，是全國首批百個重點產(chǎn)煤縣、全省五大鐵礦區(qū)之一，素有“閩中寶庫”之稱。

但礦山開采粗放，重開發(fā)、輕保護現(xiàn)象非常嚴重。早在600多年前就有采礦活動，2009年全縣共有采礦許可證192本、勘查許可證82本，主要河流沿岸涉礦企業(yè)60家、尾礦庫36座，尾礦庫占三明全市的1/3。長期以來，許多礦山企業(yè)開采不規(guī)范，棄土棄渣隨意傾倒堆放，經(jīng)常被沖入河中，有的尾礦庫偷排、直排，礦山水土流失是大田縣水環(huán)境污染的主要原因之一。

三是政府管理缺失，主要表現(xiàn)為：管不好、管不了、管不到位。首先，因設施不完善，管理不到位，隨意堆放傾倒生活垃圾、任意排放生活污水等現(xiàn)象嚴重，導致河道垃圾漂浮隨處可見。其次，由于大田山區(qū)地形復雜，許多企業(yè)違法行為隱蔽，執(zhí)法部門難以在第一時間制止并有效處理。第三，生態(tài)環(huán)境管護執(zhí)法涉及職能部門多、職能交叉重疊，出現(xiàn)相互推諉扯皮現(xiàn)象，造成“誰都能管、誰都管不好”“九龍治水”群龍無首的尷尬局面。

正因以上背景和原因，致使大田一邊經(jīng)濟快速發(fā)展，一邊生態(tài)環(huán)境承載壓力加大，形成了邊發(fā)展邊破壞的局面，甚至有的地方出現(xiàn)了地陷、水干、樹死等現(xiàn)象。大田人民賴以生存的均溪河、文江河這兩條“母親河”，也曾一度被戲稱為“黃河”“黑河”，水環(huán)境污染已到“非治不可”的地步。2012年，大田縣被省委、省政府列為全省水土流失治理二類重點整治縣，形勢逼迫，縣里重拳出擊，強力推出“河長制”這把利劍。

二、主要做法和成效

建立“一圖一表一策一考評”等考評、監(jiān)管機制，逐步實現(xiàn)“河長”工作制度化、常態(tài)化、規(guī)范化。

1、構(gòu)建一張“河長”網(wǎng)絡。成立以縣長為組長的“河長制”管理工作領導小組，由分管水利和環(huán)保的副縣長分別擔任縣內(nèi)兩條主要河流“河長”，下設河長辦，掛靠縣水利局。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也相應成立“河長”辦，由各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長擔任轄區(qū)內(nèi)總“河長”，負責統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)一切涉水事務，督促各分河段“河長”落實工作。目前，在全縣境內(nèi)200個大小河段設立了168名“河長”，實現(xiàn)“河長”全覆蓋，形成縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動的工作網(wǎng)絡。

2、整合一支專業(yè)隊伍。整合水利、環(huán)保、國土、林業(yè)、安監(jiān)等部門的行政執(zhí)法職能，在全省率先成立縣生態(tài)綜合執(zhí)法局，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）配套組建生態(tài)綜合執(zhí)法分局，實行“嚴管、勤查、聯(lián)動、重罰”，克服“多頭治水”的弊端，形成工作合力，提高了水環(huán)境污染綜合整治水平。

在綜合執(zhí)法和司法聯(lián)動方面，率先組建生態(tài)環(huán)境保護“四支隊伍”。針對生態(tài)執(zhí)法領域存在的權(quán)責界定不清、執(zhí)法司法脫節(jié)、專業(yè)水平低下等問題，通過組建生態(tài)綜合執(zhí)法局、生態(tài)偵查大隊、生態(tài)巡回檢察室、生態(tài)環(huán)境審判庭四支隊伍，健全完善生態(tài)執(zhí)法司法聯(lián)動機制，對生態(tài)環(huán)境保護指揮中心發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法案件，突出抓好移送、查處、嚴懲等重點環(huán)節(jié)的有效銜接，實現(xiàn)快查、快辦、快審、快結(jié)，提升案件查辦效率。

3、健全一套工作機制。建立巡河制度，要求各“河長”采取定期與不定期、日常巡查與夜間巡查、晴天與雨天相結(jié)合等方式，開展巡河監(jiān)督檢查活動并做好巡查記錄。縣“河長”辦統(tǒng)一編印“河長”工作手冊，每位“河長”人手一冊，填寫工作日志，詳細記錄各河段當天河道環(huán)境情況，標出污染源分布。強化考評機制，制定了《大田縣“河長”責任制工作職責》《大田縣“河長”責任制考評辦法》，對年終考評前6名的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）予以表彰獎勵，對考評分低于70分的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）予以通報批評，并由主要領導向縣委、縣政府做出說明。創(chuàng)新監(jiān)督機制，利用互聯(lián)網(wǎng)高速、快捷的特點，組建了“河長易信群”，采用實名制，將全縣所有“河長”都加進來，及時拍照及時上傳，把河道“曬”出來，讓廣大群眾監(jiān)督；堅持一月一督查制度，年底評出全縣“十佳河長”“十差河長”和最佳河段、最差河段，并對“十佳河長”予以表彰通報，在晉升等方面予以優(yōu)先，對“十差河長”在評先評優(yōu)中予以“一票否決”。

4、營造一個良好氛圍。將全縣所有“河長”名單和聯(lián)系電話通過縣電視臺向社會公布，并在各河段重要位置設立公示牌，邀請人大代表、政協(xié)委員一同現(xiàn)場督查，加大“河長制”社會監(jiān)督力度。在縣電視臺開辟“河長”專欄，滾動播放河道管理法律法規(guī)、環(huán)境違法典型案例，讓廣大群眾參與；同時，聘請老黨員或有威望的老同志擔任村級環(huán)境監(jiān)察員和宣傳員，增強群眾法律意識和保護環(huán)境衛(wèi)生的自覺性；與“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建、“家園清潔行動”相結(jié)合，向群眾發(fā)放“保護母親河倡議書”、“致沿河居民一封信”、開展“大手拉小手”、“學生帶法回家”等活動，激發(fā)群眾愛河、護河熱情，變“政府治水”為“全民治水”。

三、實施“河長制”的啟示

“河長制”的逐步建立和推行，給河道管理和保護工作注入了新的活力，從中得到以下幾點啟示：

1、責任落實是前提。明確“河長”為“河長制”管理的第一責任人，實行全縣上下一盤棋，理順管理體制，落實管理責任，形成了分段監(jiān)控、分段管理、分段考核、分段問責的格局。各“河長”認真履責，各部門各司其職，生態(tài)執(zhí)法局綜合執(zhí)法，確保了各項責任落實到位，保障了整河治理推進到位。

2、及時處置是關(guān)鍵。大多環(huán)境違法行為存在發(fā)生時間短、地點偏僻、污染源隱蔽等特點，難以在第一時間得到有效處置，工作較為被動。“河長制”的實施，充分發(fā)揮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級前沿力量，利用駐村領導干部身在基層、貼近一線、能在第一時間制止污染行為的特點，有效解決了巡查不到位、查處不及時等問題。

3、嚴格執(zhí)法是重點。按照屬地管理原則，由發(fā)生污染事件河段的所屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）做好證據(jù)收集和整治工作；涉及多個河段不同屬地的，由縣生態(tài)綜合執(zhí)法局進行執(zhí)法；發(fā)生重大污染事件，由縣“河長”辦牽頭，統(tǒng)一組織、統(tǒng)一行動，整合部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）力量，開展聯(lián)合執(zhí)法。同時，加大對環(huán)境污染違法行為的處罰力度，實行從重處罰、上限處罰，并進行媒體曝光，讓違法企業(yè)在法律上受到制裁、經(jīng)濟上受到懲罰、道義上受到譴責。

4、社會參與是根本。實行河流的綜合治理，單靠政府單打獨斗難以奏效，必須充分發(fā)揮人民群眾的力量和作用。“河長制”的實施，激起了民間治水的信心和決心，調(diào)動了廣大群眾的積極性，把公眾從旁觀者變成環(huán)境治理的參與者、監(jiān)督者，形成了“政府主導、群眾參與”的工作格局和“人人關(guān)心河道、珍惜河道、保護河道、美化河道”的強大合力，提高了河道管理質(zhì)量和治理水平。