青少年成潛在用戶 電子煙監(jiān)管迫在眉睫

北京一家商場中的電子煙柜臺。李晨赫/攝

8月末的一個晚上，懷孕5個多月的周幸和丈夫在北京一家商場里散步。路過一家電子煙柜臺時，銷售人員熱情地招呼他們：來試一試吧。

柜臺旁邊的宣傳欄上寫著：“不用戒煙，也能吸煙。”周幸很詫異，即便銷售看不出她懷孕了，也看得出是個女性。堂而皇之在商場里推銷煙草制品，這是她從來沒有過的經(jīng)歷。

“等我的孩子出生長大了，他們這代人能生活在無煙社會嗎？”周幸憂心地說。

周幸并非多慮。電子煙不僅進駐了商場、KTV、酒吧等場所，更是“占領(lǐng)”了朋友圈、微博和網(wǎng)絡(luò)廣告等宣傳領(lǐng)地。

清華大學(xué)(分?jǐn)?shù)線,專業(yè)設(shè)置)公共健康與技術(shù)監(jiān)管研究課題組最近發(fā)布的《電子煙產(chǎn)業(yè)監(jiān)管狀況報告》（2019）（下稱《報告》）揭示：電子煙零售網(wǎng)站的營銷話術(shù)中，有95%的比重將電子煙與健康、干凈聯(lián)系到一起，89%的網(wǎng)店會宣傳和健康有關(guān)的益處。

在這樣的“人設(shè)”下，最令人擔(dān)憂的，并非戒不了煙的煙民從傳統(tǒng)煙草轉(zhuǎn)向電子煙，而是本來不在煙民之列的人，尤其是廣大青少年，在以新奇、無害、時尚為賣點的營銷宣傳下，成為“電子煙民”。

電子煙的品牌“人設(shè)”：酷、健康、時尚

李喆就是抱著“電子煙比傳統(tǒng)香煙強一點”的觀點，為父親購買電子煙的。他一直反感父親吸煙，也不愿被迫吸入二手煙。甚至電子煙，他也不想讓父親嘗試。“不管電子煙還是香煙，不都是煙嗎？”

不過，十幾年前，李喆的父親就看到過電子煙的廣告，當(dāng)時，電子煙主打的是“質(zhì)感高級，無刺鼻氣味”。李喆的父親和朋友說定，一起買電子煙，通過使用電子煙來戒煙，還老婆孩子一個好的生活環(huán)境。

這是李喆的妥協(xié)，也是電子煙宣傳的勝利。

電子煙零售網(wǎng)站的營銷話術(shù)中，健康、戒斷、隨時隨地是常見的表達。《報告》發(fā)現(xiàn)，消費者選擇使用電子煙而非傳統(tǒng)卷煙，主要原因是認(rèn)為其不燃燒、危害更低甚至無害；可以幫助戒煙或減少吸煙等。

大眾傳媒在塑造電子煙認(rèn)知中起到的作用，《報告》也予以總結(jié)：在廣告營銷中，電子煙被符號化為上層社會的消費品，并代表了獨立個性和生活方式；在文化產(chǎn)品尤其是電視劇、MV中，電子煙與歡快、輕松、享受的氛圍相聯(lián)系。

“電子煙分為一次性換煙彈的，還有換煙油的。”女大學(xué)生石林曉介紹電子煙時如數(shù)家珍，“我現(xiàn)在抽的就是換煙油的，可以自己配，煙霧量也大。”

石林曉還告訴記者，B站和知乎上有很多關(guān)于電子煙的“科普”視頻，都在教剛?cè)肟拥?ldquo;小白”如何挑選和學(xué)習(xí)。

石林曉大一時便在學(xué)校周邊的酒吧做兼職，在那里，電子煙的身影并不少見。電子煙對于她的意義，則是“買來戒煙或者拿來裝酷唄。”

更容易戒煙，還是更容易上癮

比傳統(tǒng)煙草更容易戒煙，這是電子煙宣傳口號中最常見的一種。類似的還有“有煙歡，無煙患”、“不傷心傷肺，更不沒心沒肺”、“真解癮，卻不上癮”……

《報告》引述了一項針對來自多個國家、共計3587名消費者的調(diào)查，結(jié)果顯示有84%的人認(rèn)為電子煙危害低于傳統(tǒng)煙草，77%的人認(rèn)為電子煙可以幫助戒煙或防止復(fù)吸。

英國公共衛(wèi)生署（PHE）于2014年發(fā)布了關(guān)于電子煙的報告，并在之后多個年份進行了更新。2015年的更新報告指出，電子煙比傳統(tǒng)紙煙少了95%傷害，且每年幫助兩萬名吸煙人士戒煙。在2018年的報告更新中，PHE根據(jù)既有研究發(fā)現(xiàn)電子煙在多個方面的健康風(fēng)險要小于傳統(tǒng)香煙。

但在2018年的報告更新中，PHE也指出，這并不是說電子煙就是安全的。PHE建議政策制定者以及監(jiān)管者應(yīng)該確保最小化危害的方式來制造電子煙。

《報告》指出，未得到證實或夸大其詞地宣稱具有安全性和戒煙作用，是針對吸煙者的常用營銷手段。

世界衛(wèi)生組織2019年度《全球煙草流行報告》指出，沒有足夠的證據(jù)量化與電子煙相關(guān)的風(fēng)險水平。無論是電子煙的使用者還是非使用者都可能面對健康風(fēng)險。同時，世界衛(wèi)生組織還指出，電子煙作為一種戒煙方法的證據(jù)有限，相關(guān)研究的確定性較低，不能得出結(jié)論。

世界衛(wèi)生組織還提出了一項不容忽視的結(jié)論：越來越多證據(jù)表明，在特定場景中，青少年電子煙使用者更有可能在今后開始使用傳統(tǒng)卷煙。

更讓人擔(dān)憂的是，電子煙宣傳把吸煙的門檻降低得如此之低，讓控?zé)熈鞒讨械谝画h(huán)的努力，面臨巨大威脅。

北京市控制吸煙協(xié)會會長張建樞直言，在控?zé)燁I(lǐng)域，對于已經(jīng)有吸煙習(xí)慣的人來說，戒斷是很難的。“我們了解到，這些煙民也很苦惱，沾染到不良生活習(xí)慣后很難戒斷，因為尼古丁的成癮性是很強的，一旦沾染上，要在醫(yī)生的指導(dǎo)幫助下才能完成戒斷。”

控?zé)煿ぷ鞯闹攸c之一是普及吸煙有害健康知識，以避免尚未有吸煙習(xí)慣的人開始吸煙。北京市控制吸煙協(xié)會走到青少年中宣傳電子煙的危害。“吸煙有害健康的知識基本上已經(jīng)深入人心了。而電子煙趁虛而入，對于擺脫不良生活方式是很不利的宣傳。”張建樞呼吁，社會各界應(yīng)該像抵制傳統(tǒng)煙一樣抵制電子煙。

張建樞指出，最近正是大學(xué)新生入學(xué)的時候。根據(jù)過往經(jīng)驗，剛?cè)雽W(xué)的階段，是年輕人進入煙民行列的高發(fā)期。“（學(xué)生）脫離了家長的約束后，進入了一個相對自由的空間，好玩、酷炫的電子煙，在同學(xué)間是很有吸引力的。”張建樞說，電子煙的發(fā)展給學(xué)校的控?zé)煿芾硖岢隽诵碌娜蝿?wù)——既然是無煙校園，那么不論是電子煙還是傳統(tǒng)煙，對吸食的人和周圍的人都有危害，學(xué)校不能在監(jiān)管和宣傳上漏掉電子煙。

監(jiān)管短板亟待彌補

產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展的同時，國內(nèi)對于電子煙的監(jiān)管仍有明顯短板。

“《北京市控制吸煙條例》是2014年11月通過的。當(dāng)時電子煙還沒像現(xiàn)在這么普及泛濫，所以條例沒有對電子煙進行限制?，F(xiàn)在隨著形勢的變化，在執(zhí)法過程中，因為法無禁止即可為，電子煙沒有在法律條文中明確列出，所以我們感到比較棘手。在控制吸煙的過程中，有人在公共場合吸電子煙的時候，我們只能勸阻，卻不能進行處罰。”張建樞坦言，以往的條例不能完全應(yīng)對現(xiàn)在的新形勢，為控?zé)煿ぷ鲙硖魬?zhàn)。

這一尷尬局面并不只是在中國發(fā)生。意大利、俄羅斯、西班牙、波蘭、烏克蘭等國將電子煙視為電子類或食品類普通消費品進行管制，波蘭、烏克蘭分別對其銷售、使用和廣告促銷等行為進行了管制。

2018年8月，國家煙草專賣局同國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布通告，禁止向未成年人出售電子煙。根據(jù)該通告，電子煙被視為卷煙等傳統(tǒng)煙草制品的補充，其自身存在較大安全和健康風(fēng)險。

事實上，我國一些地區(qū)已經(jīng)在電子煙監(jiān)管上先行一步。廣西南寧于2014年就將使用電子香煙等煙草替代品納入吸煙范疇。深圳市場監(jiān)督管理局在2015年就規(guī)定了電子煙霧化液產(chǎn)品的通用技術(shù)要求。

在控?zé)煿芾矸矫?，今?月，深圳市第六屆人大常委會第三十四次會議通過修訂后的《深圳經(jīng)濟特區(qū)控制吸煙條例》，正式將電子煙納入控?zé)煿芾恚瑢⒂?0月1日起實施。在這次修訂中，使用電子煙被納入吸煙范疇內(nèi)，其使用場合和區(qū)域也受到了更多限制。

中國香港和中國澳門也在專項立法中規(guī)定了電子煙和其他煙制品同樣受禁煙條例規(guī)制的內(nèi)容。

中央財經(jīng)大學(xué)(分?jǐn)?shù)線,專業(yè)設(shè)置)法學(xué)院教授劉雙舟曾撰文對電子煙廣告定性發(fā)表觀點。他指出，我國法律禁止煙草廣告的主要目的，并不在于讓“煙民”戒煙，而在于通過減少煙草的影響來逐步減少“煙民”，防止非煙民尤其是青少年加入到“煙民”的隊伍里。電子煙的生產(chǎn)、銷售和廣告的效果與我國禁止煙草廣告的立法目的相悖。因此，他主張將電子煙廣告列入煙草廣告的范疇予以規(guī)范。

“化學(xué)成分很復(fù)雜，目前對電子煙的研究很不充分，因為每出一種新的口味，研究和監(jiān)管根本跟不上。”對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國際經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院教授、世界衛(wèi)生組織煙草控制與經(jīng)濟政策合作中心主任鄭榕說。不過，明確的一點是，含有尼古丁的電子煙一定具有成癮性。

目前，市場上銷售的電子煙中有許多都含有不同程度的尼古丁，甚至有一些電子煙的尼古丁含量超過傳統(tǒng)卷煙的水平。對此，世界衛(wèi)生組織駐華代表處無煙草行動技術(shù)官員孫佳妮呼吁，對于電子煙內(nèi)含有的尼古丁、香料等物質(zhì)的含量，應(yīng)該立即著手制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

此外，也有不少電子煙品牌在社交網(wǎng)絡(luò)等平臺上開展?fàn)I銷廣告、商業(yè)贊助等活動。例如，電子煙品牌悅刻就曾在拳擊運動員張偉麗奪得中國首個UFC（無限制綜合格斗）世界冠軍后，發(fā)布一系列宣傳推廣活動，試圖營造燃、拼搏、健康等品牌形象。

一系列營銷活動也在吸引眾多青少年加入電子煙吸食者的大軍。據(jù)孫佳妮介紹，在2011年~2018年之間，美國青少年吸食電子煙的比例已經(jīng)從1.5%上升到了20%，方便購買的渠道、及時觸達的營銷網(wǎng)絡(luò)是導(dǎo)致這一趨勢的重要原因。她呼吁，對于電子煙的廣告促銷、商業(yè)贊助、分銷網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該考慮采取禁止或限制的監(jiān)管態(tài)度。

監(jiān)管路徑博弈

對于電子煙的監(jiān)管，各國有不同的策略和路徑，監(jiān)管主體也略有不同。

在全球最大的電子煙消費市場美國，食品和藥物管理局(FDA)是電子煙監(jiān)管的主要部門。此前，F(xiàn)DA已明確禁止向18歲以下青少年銷售電子煙，并對非法向未成年人銷售電子煙產(chǎn)品的零售商發(fā)出了1300多封警告信和民事罰款投訴。

最近，F(xiàn)DA還和美國疾病控制和預(yù)防中心（CDC）發(fā)布消息稱，正在對215例與使用電子煙有關(guān)的嚴(yán)重肺病病例展開調(diào)查。CDC稱，已收到超過200起在吸電子煙后出現(xiàn)呼吸系統(tǒng)疾病的病例，分布在全美一半的州。FDA則說，這些州報告的各種肺病病例都有許多相似的癥狀，除胸痛、呼吸困難等問題外，還有患者經(jīng)歷了腹瀉和嘔吐等胃腸道問題。

反觀我國的情況，與中國煙草總公司合署辦公的國家煙草專賣局，則是主張對電子煙采取監(jiān)管措施的主要力量。

我國國家煙草專賣局從2017年起，先后發(fā)布《關(guān)于開展新型卷煙產(chǎn)品鑒別檢驗工作的通知》、《關(guān)于專賣執(zhí)法中查獲新型卷煙使用法律問題的批復(fù)》、《關(guān)于征求電子煙等新興煙草制品定性等有關(guān)意見的批復(fù)》。

在2018年回復(fù)全國人大代表建議時，國家煙草專賣局認(rèn)為，加熱不燃燒卷煙完全具備傳統(tǒng)卷煙的基本屬性，因此，本質(zhì)上就是煙草專賣法中規(guī)定的卷煙，應(yīng)按照煙草制品進行管理。

國家煙草專賣局還認(rèn)為，含有尼古丁的電子煙同傳統(tǒng)卷煙同樣以煙堿為主要消費成分，并具有成癮性和健康風(fēng)險，因此也應(yīng)納入煙草制品進行監(jiān)管。

鄭榕表示，目前市場上存在各種各樣的電子煙，有的含有尼古丁有的不含，尼古丁的含量、吸食的香味也千差萬別，有的甚至比傳統(tǒng)卷煙的尼古丁含量都高。這給相應(yīng)的市場監(jiān)管帶來了難度。

對于電子煙的監(jiān)管主體，鄭榕提到，若將電子煙納入卷煙制品監(jiān)管，那么按照當(dāng)前煙草制品監(jiān)管體制，全國只有中國煙草總公司才可以生產(chǎn)和銷售，大量電子煙企業(yè)也就失去了生產(chǎn)和銷售的權(quán)利。“這背后涉及的利益格局有巨大的博弈，所以不是那么簡單地從煙草或者衛(wèi)生的角度來看，需要通盤考慮。”鄭榕說。

事實上，我國企業(yè)擁有技術(shù)優(yōu)勢的主要是電子煙煙具，而國際四大煙草公司則掌握煙油產(chǎn)品的市場優(yōu)勢。鄭榕建議，考慮到許多電子煙的煙油和煙具可以拆分，可以將煙具作為普通商品納入監(jiān)管，含尼古丁等成分的煙油則可以界定為煙草制品，納入相關(guān)監(jiān)管系統(tǒng)。

“但不管含不含尼古丁，電子煙都需要趕快納入監(jiān)管系統(tǒng)。”鄭榕強調(diào)，從公眾利益出發(fā)，對于電子煙的監(jiān)管已經(jīng)迫在眉睫。

孫佳妮也指出，在考慮電子煙監(jiān)管問題時，首先要考慮的是怎樣才能最大程度地避免造成傷害，而不是考慮應(yīng)該由誰來監(jiān)管。“《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》提到了，所有的煙草控制方面的政策制定時，都應(yīng)該保護這些政策不受煙草業(yè)的既得利益影響。在制定電子煙監(jiān)管政策時，也應(yīng)該盡量去避免受到煙草公司以及電子煙公司的影響。”

（應(yīng)采訪對象要求，周幸為化名。）