70年：中國(guó)稅收從照“章”納稅到依“法”納稅

70年：中國(guó)稅收從照“章”納稅到依“法”納稅

70年·中國(guó)策(第七期)

70年，我國(guó)在持續(xù)改進(jìn)稅收制度的同時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)了稅收制度的統(tǒng)一，加快提升了稅收法治建設(shè)水平。

新中國(guó)成立七十年以來(lái)，稅制變革的步伐始終與國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革緊密相關(guān)。七十年的中國(guó)稅制變革，雖然面臨諸多挑戰(zhàn)和困難，但成就巨大，在持續(xù)改進(jìn)稅收制度的同時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)了稅收制度的統(tǒng)一，加快提升了稅收法治建設(shè)水平。

持續(xù)改進(jìn)稅收制度體系

我國(guó)的稅收制度順應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的變化，主要經(jīng)歷了五個(gè)發(fā)展時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期是從新中國(guó)成立到1978年改革開(kāi)放，建立了新中國(guó)的稅收制度，并不斷簡(jiǎn)化稅制；第二個(gè)時(shí)期是從1979年到1993年，為適應(yīng)發(fā)展有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)體制的要求，我國(guó)開(kāi)始對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)征收所得稅，實(shí)施國(guó)營(yíng)企業(yè)“利改稅”及工商稅制的全面改革；第三個(gè)時(shí)期是從1994年到2003年，為適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，我國(guó)對(duì)稅制進(jìn)行了全面改革；第四個(gè)時(shí)期從2004年到2012年，為適應(yīng)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，我國(guó)稅制進(jìn)行了多方面的改革和完善，稅制不斷趨向規(guī)范化；第五個(gè)時(shí)期從2013年至今，在黨中央全面深化改革的部署下，我國(guó)稅制改革力度加大，稅制結(jié)構(gòu)日益完善和統(tǒng)一，稅收立法級(jí)次明顯提升。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期稅制的簡(jiǎn)化改革，背后是對(duì)稅收的輕視甚至否定；改革開(kāi)放后，稅制改革成為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要助推器。雖然初期稅制呈現(xiàn)復(fù)雜化趨勢(shì)，九十年代的全面稅制改革初步適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)和發(fā)展需要，最近二十年的改革，則進(jìn)一步完善并統(tǒng)一了稅制體系，加強(qiáng)了稅收法治建設(shè)。

全面實(shí)現(xiàn)稅收制度統(tǒng)一

改革開(kāi)放前，我國(guó)稅制比較簡(jiǎn)單和統(tǒng)一。改革開(kāi)放后，我國(guó)逐步實(shí)現(xiàn)了所得稅制、貨物勞務(wù)稅制和財(cái)產(chǎn)稅制的全面統(tǒng)一。

在所得稅制方面，1991年將中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法和外國(guó)企業(yè)所得稅法合并為外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法，實(shí)現(xiàn)了外資企業(yè)所得稅法的統(tǒng)一。

1994年，一方面，將過(guò)去對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)、集體企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)分別征收的多種所得稅合并為統(tǒng)一的企業(yè)所得稅，還取消了針對(duì)不同所有制性質(zhì)企業(yè)的三個(gè)獎(jiǎng)金稅和國(guó)營(yíng)企業(yè)調(diào)節(jié)稅，從而實(shí)現(xiàn)了內(nèi)資企業(yè)所得稅制的統(tǒng)一；另一方面，將過(guò)去對(duì)外國(guó)人征收的個(gè)人所得稅、對(duì)中國(guó)人征收的個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅和個(gè)體工商業(yè)戶所得稅合并為統(tǒng)一的個(gè)人所得稅，實(shí)現(xiàn)了個(gè)人所得制度的統(tǒng)一。

2006年取消了農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅和屠宰稅，城鄉(xiāng)稅制實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。2008年，取消了對(duì)外征收的外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅，最終實(shí)現(xiàn)了內(nèi)外資兩套企業(yè)所得稅制的統(tǒng)一。

在貨物勞務(wù)稅制方面，1994年的稅制改革擴(kuò)大了增值稅的征收范圍，取消了產(chǎn)品稅，開(kāi)征了消費(fèi)稅，形成了以增值稅為主體，并與資源稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅相配套的工商稅制格局，同時(shí)取消了涉外的工商統(tǒng)一稅，將內(nèi)外有別的兩套工商稅制改為內(nèi)外統(tǒng)一的貨物和勞務(wù)稅制。2010年12月1日，城市維護(hù)建設(shè)稅的征稅范圍擴(kuò)大到外商投資企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外國(guó)人，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)外統(tǒng)一。2011年9月30日，取消對(duì)中外合作開(kāi)采海洋和陸上石油資源征收的礦區(qū)使用費(fèi)，實(shí)現(xiàn)了資源稅的內(nèi)外統(tǒng)一。2016年實(shí)現(xiàn)了“營(yíng)改增”試點(diǎn)全面推廣，取消了營(yíng)業(yè)稅，所有行業(yè)全部征收增值稅。

在財(cái)產(chǎn)稅制方面，2007年取消了專門針對(duì)外商投資企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外籍個(gè)人的車船使用牌照稅，統(tǒng)一征收車船使用稅。2007年和2008年，將外資企業(yè)納入城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅，實(shí)現(xiàn)了這兩個(gè)稅制的內(nèi)外統(tǒng)一。2009年取消了專門針對(duì)外商投資企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外籍個(gè)人的城市房地產(chǎn)稅，統(tǒng)一征收房產(chǎn)稅，至此，全部財(cái)產(chǎn)稅制實(shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)一。

至2016年底，我國(guó)全部稅制基本實(shí)現(xiàn)了所有制企業(yè)統(tǒng)一、內(nèi)外統(tǒng)一、城鄉(xiāng)統(tǒng)一和行業(yè)統(tǒng)一。稅制的統(tǒng)一，為不同性質(zhì)和類型的市場(chǎng)主體創(chuàng)造了大致公平的稅制環(huán)境，有利于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

加快提升稅收法治建設(shè)水平

改革開(kāi)放前，我國(guó)的稅收制度基本上屬于政府行政管理制度，除了工商統(tǒng)一稅由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)外，其余稅制都沒(méi)有立法程序的介入。改革開(kāi)放后，隨著對(duì)外開(kāi)放的需要，稅收立法工作首先在涉外領(lǐng)域開(kāi)展，主要表現(xiàn)是1980年和1981年全國(guó)人大通過(guò)的個(gè)人所得稅法、外國(guó)企業(yè)所得稅法和中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法，以及1991年全國(guó)人大通過(guò)的外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法。

除此之外，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，稅制改革并沒(méi)有納入稅收法治的軌道。

2012年《中華人民共和國(guó)車船稅法》正式實(shí)施。2013年黨的十八屆三中全會(huì)決定明確提出要“落實(shí)稅收法定原則”，2015年十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議舉行新聞發(fā)布會(huì)，大會(huì)發(fā)言人傅瑩在回答記者提問(wèn)時(shí)明確提出，2020年之前全面落實(shí)稅收法定原則。

2015年3月15日，修訂后的《立法法》獲全國(guó)人大通過(guò)，進(jìn)一步明確“下列事項(xiàng)只能制定法律：稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”，而且對(duì)授權(quán)立法做出了限制。“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。授權(quán)的期限不得超過(guò)五年，但是授權(quán)決定另有規(guī)定的除外。”《立法法》的修訂，進(jìn)一步明晰了稅收法定的范圍，強(qiáng)化了稅收法定的力度。

2015年8月5日，調(diào)整后的第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃向社會(huì)公布，包括房地產(chǎn)稅法、環(huán)境保護(hù)稅法、增值稅法、資源稅法、關(guān)稅法、船舶噸稅法、耕地占用稅法等7個(gè)稅種立法。

第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)于2016年12月25日通過(guò)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》，于2017年12月27日通過(guò)了《中華人民共和國(guó)船舶噸稅法》和《中華人民共和國(guó)煙葉稅法》。2018年12月29日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)耕地占用稅法》和《中華人民共和國(guó)車輛購(gòu)置稅法》。

目前為止，資源稅法、城市維護(hù)建設(shè)稅法、印花稅法和土地增值稅法相關(guān)法律草案均已公布，公開(kāi)征求社會(huì)意見(jiàn)。由此可見(jiàn)，最近幾年我國(guó)稅收法治建設(shè)的步伐明顯加快。雖然到2020年要完成全面落實(shí)稅收法定原則的任務(wù)仍然非常艱巨，但這一符合新時(shí)代發(fā)展要求的立法進(jìn)展仍然值得期待。

總而言之，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日益加劇、信息技術(shù)飛速發(fā)展和社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不斷變化的新時(shí)代，稅制改革既要有廣闊的國(guó)際視野，還要有敏銳的前瞻把握，更要有公平正義的價(jià)值引領(lǐng)。

□朱為群(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授)