國企改革泰斗陳清泰：國企改革要以“管資本為主”

國務院發(fā)展研究中心原副主任陳清泰在首屆中國企業(yè)改革發(fā)展論壇中發(fā)表演講。他坦陳，為增強國有企業(yè)活力，不知政府發(fā)了多少文件、出臺了多少政策，一方面想盡辦法向企業(yè)放權，而另外一方面又想盡辦法加強對企業(yè)的監(jiān)管。目前，推進國有企業(yè)改革要以“管資本為主”，這將是這一輪國有企業(yè)改革的亮點和突破口。

以下為演講實錄：

在這里我就澄清認識、凝聚力量、推進國有企業(yè)改革講一點意見和大家一起討論。“管資本為主” 是這一輪國有企業(yè)改革的亮點和突破口，針對當前的情況需要澄清認識、凝聚力量，加快國有企業(yè)改革。下面，我想講四點意見。

第一，國企深層次體制問題最終要靠企業(yè)制度來解決。國有資產有兩種實現(xiàn)形式，也就是實物形態(tài)的國有企業(yè)和價值形態(tài)的資本;有兩種企業(yè)制度，一種是國有企業(yè)，另外一種是公司制度;相應的，政府有兩種管理方式：一種是管企業(yè)，另一種是管資本。目前，在產業(yè)領域頂層國有企業(yè)仍受企業(yè)法調節(jié)，隨著經(jīng)濟體制轉型，政府管企業(yè)的體制受到了越來越嚴峻的挑戰(zhàn)。為增強國有企業(yè)活力，不知政府發(fā)了多少文件、出臺了多少政策。一方面想盡辦法向企業(yè)放權，另外一方面又想盡辦法加強對企業(yè)的監(jiān)管。為改變政企不分，政府也曾試圖在政府管企業(yè)的框架內找到一種管而不死、放而不亂的度，但是多次嘗試并不成功。在漫長的20多年間，我們一直在 “放” 與 “收” 之間徘徊，未能擺脫 “一放就亂、一管就死” 的頑癥。

近十多年來，政府管企業(yè)的體制在不斷加強，每個企業(yè)頭上都有相應的行政級別，央企已經(jīng)成為一個專有名詞，各類企業(yè)頭上都有一個所有制標簽分做體制內、體制外，政府和銀行對其有親有疏，政府把國有企業(yè)作為行使職能的工具，推進經(jīng)濟增長的抓手，承擔社會職能的基本單元。而黨政部門則分兵把守在企業(yè)之外，管理者本該由股東會、董事會管理的人和事。結果企業(yè)與政府捆綁得很緊，有多元目標，缺乏活力，面對激烈的競爭市場往往力不從心，走出去有時也難以被國際市場所接受。

面對這種情況企業(yè)深感無奈，政府也倍感糾結。客觀地講，政企不分、所有權經(jīng)營權不分等體制性問題幾十年得不到解決，不是黨和政府不重視，不是政策出的少和文件寫得不到位。

實踐證明，政策性調整不能替代體制性改革，《企業(yè)法》對放開搞活國有企業(yè)的歷史作用是不可低估的，但是受改革進程的局限，它的利益不可能超越政府管企業(yè)，只能在如何改善和規(guī)范管理中周旋，不能做到政企分開;而《公司法》是適應社會主義市場經(jīng)濟的企業(yè)制度，它主張的則是公司的獨立地位和自我治理。因此，國有企業(yè)的轉制就是要由《企業(yè)法》規(guī)范轉向《公司法》調節(jié)，政府要擺脫管企業(yè)的糾結就要落實管資本為主、推進頂層國有企業(yè)的整體改制，從《企業(yè)法》變軌到《公司法》，從行政隸屬關系轉變?yōu)楣蓹嚓P系。

從某種意義上說，當前這一輪國有企業(yè)改革的主導方面已經(jīng)不是 “國有企業(yè)” 的自身，而是在國家層面推進國有資產實現(xiàn)資本化。這次國有企業(yè)再改革的命題不是政府機構 “如何改進對國有企業(yè)的管理”，而是由 “管企業(yè)”轉向 “管資本為主”。這是十八屆三中全會決定關于國有企業(yè)改革理論的重大突破，是當前深化改革重要的突破口。

第二，重溫 “建立現(xiàn)代企業(yè)制度” 有重要的現(xiàn)實意義。按照傳統(tǒng)理論，公有制對應的是計劃經(jīng)濟，搞市場經(jīng)濟就得私有化，但是這兩者都不符合我們的國情。社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內涵是保持較大份額的公有制、國有經(jīng)濟，同時發(fā)揮市場經(jīng)濟的高效率。這就提出了一個在國有經(jīng)濟的范疇能否構造出各自獨立的市場主體的問題。

在排除私有化的情況下，唯一的途徑就是借助現(xiàn)代公司的制度安排，形成包括國有資本投資的千萬個獨立的市場主體?；谶@樣的原因，黨的十四屆三中全會極其深刻地指出，“以公有制為主體的現(xiàn)代企業(yè)制度是社會主義市場經(jīng)濟體制的基礎”;“產權清晰、權責明確，政企分開、管理科學” 的現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，并對現(xiàn)代企業(yè)制度的特征做了精準的概括：第一，產權關系明晰，企業(yè)擁有包括國家在內的出資者投資形成的全部法人財產權，是享有民事權利、承擔民事責任的法人實體。第二，企業(yè)以其全部法人財產依法自主經(jīng)營、自負盈虧。第三，出資者按投入企業(yè)的資本額享有所有者權益，對企業(yè)的債務承擔有限責任;第四，企業(yè)按照市場需要組織生產經(jīng)營，政府不直接干預，長期虧損資不抵債的依法破產;第五，建立科學的企業(yè)領導體制和組織管理制度。

時間已經(jīng)過去20多年，現(xiàn)代企業(yè)制度如上的特征在企業(yè)中尚未普遍、完整地體現(xiàn)，導致政企不分、所有權經(jīng)營權不分等基本問題還在困擾著我們。今天很多糾結和爭論的原因就是后來對建立現(xiàn)代企業(yè)制度的初衷缺乏理解，主要精力放在了如何管企業(yè)、如何用政府的力量推動把企業(yè)做大做強，輕視了企業(yè)制度轉型的重要性。

第三， 管資本為主的兩種理解、兩種做法、兩種結果。管資本為主的改革是一件新事物，在實踐中還有一些含混的概念需要澄清。在一些文件中把管資本與管企業(yè)的概念、管理方式混雜在一起，監(jiān)管機構除了管企業(yè)還要管資本，使企業(yè)不知所措。

實際上，目前對管資本為主存在著兩種理解。一種理解認為 “管資本” 是指國家所有權機構直接監(jiān)管的對象由 “企業(yè)” 轉變?yōu)?“資本”，實現(xiàn)這個轉變的前提是國有資產必須由實物形態(tài)的 “企業(yè)”，轉變?yōu)閮r值形態(tài)的 “資本”，否則就沒有 “資本” 這個對象以供監(jiān)管。例如，銀行業(yè)本世紀初通過整體改制上市實現(xiàn)了國有資產的資本化—證券化，但是在產業(yè)領域，這一過程尚未啟動。

資本化后，出資人機構監(jiān)管的對象就是國有資本投資運營機構，與實體企業(yè)不再有直接的產權關系，也無權穿越投資運營機構干預其投資的公司，政企分開將順理成章。另外，“管資本為主” 是指在競爭性領域國有資產應該盡數(shù)地資本化、證券化，而在某些特殊領域不排除政府直接管企業(yè)，但應限定在市場失靈的較小范圍，基本不對市場配置資源產生影響。頂層國有企業(yè)整體公司制改制需要一個過程，在這期間，監(jiān)管部門仍需 “管企業(yè)” 。但是主要精力應逐漸轉向做好兩件事：一件是推進頂層國有企業(yè)的整體改制，另一個是深入研究管資本的體制框架、實施方案以及政策措施。

對 “管資本為主” 還有另外一種理解。那就是不太理會頂層國有企業(yè)的整體改制，以及監(jiān)管對象向資本的轉變。認為管資本為主，是在繼續(xù)強化對未轉制企業(yè)監(jiān)管的同時，還要把監(jiān)管擴展到這些企業(yè)可以運作的那些 “資本”，包括重點管好這些企業(yè)的 “國有資本布局” 等等。這種理解的要點是監(jiān)管機構管企業(yè)的體制不變、范圍 逐漸擴大，帶來的結果是長期困擾我們的那些體制性問題無法解決，將繼續(xù)在 “一管就死、一放就亂” 中兜圈子。管資本為主是中央的重要決策，是解決長期困擾我 們的諸多體制矛盾的一把鑰匙，但是兩種理解、兩種做法會產生不同的結果。

第四，科學界定 “國有企業(yè)“，把握企業(yè)轉制的方向。目前兩類企業(yè)制度 “并存”，但絕不是兩種企業(yè)制度 “并重” ?，F(xiàn)代企業(yè)制度是改革的方向，傳統(tǒng)國有企業(yè)應逐漸向公司制度轉型、在條件具備的時候要加速轉型，因為與管資本對接的不是傳統(tǒng)國有企業(yè)，而是混合所有制的股份制公司。目前，政府文件和媒體都籠統(tǒng)地把市場主體叫做 “企業(yè)”，把與國有資產有直接或間接關系的統(tǒng)稱為 “國有企業(yè)” 。這種稱謂上的混淆，造成了概念上的混淆、政策混淆。監(jiān)管部門根據(jù)需要不斷地出臺改進和加強國有企業(yè)管理的規(guī)定，但是這里所指的 “國有企業(yè)” 卻沒有準確的界定。是針對所有 “被稱作國有企業(yè)” 的范圍，還是指針對按《企業(yè)法》注冊的那些公司呢?如果把 “國有企業(yè)” 的規(guī)定要求國有投資的 “公司”，甚至穿越 “國有企業(yè)” 要求其投資或控股的公司都照章執(zhí)行，這就把現(xiàn)代公司制度拉回到了傳統(tǒng)國有企業(yè)，使兩種企業(yè)制度各自清晰的屬性變得模糊。

國有企業(yè) “轉制” 的關鍵是 “轉” 。在這個過程中清晰地界定兩種企業(yè)制度十分的重要。因為這涉及政企關系的轉軌，監(jiān)管制度的轉軌、治理結構的轉軌。政策制定和執(zhí)行中的混淆搞不好會使國有企業(yè)轉制走過場。為此，在強化國有資本所有權管理的同時，對市場主體的分類和稱謂應該及時地由 “所有制” 轉向遵循企業(yè)制度： 依照《企業(yè)法》調節(jié)的企業(yè)仍稱作 “國有企業(yè)”，按照《公司法》調節(jié)的應該通稱為“公司”，政府對他們一視同仁。這不僅有利于國有企業(yè)轉制，而且有利于消除所有制鴻溝，進一步解放生產力。(陳清泰系國務院發(fā)展研究中心原副主任)

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