廈門：輕微違法不罰 讓行政執(zhí)法更有溫度

廈門日報訊（記者 黃琬鈞 通訊員 陳俊聰 陳坤墻 林金鏗）誕生21年，廈門“規(guī)范行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政的規(guī)章”——《廈門市行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）在經(jīng)歷又一次全面修改、完善后，將于10月1日起正式施行。

“新版《規(guī)定》共40條，較早先版本增加條款超過三分之一。此次修訂通過進(jìn)一步規(guī)范公正文明執(zhí)法，助力廈門打造國際一流法治化營商環(huán)境，鞏固提升廈門獲評首批‘全國法治政府建設(shè)示范市’成果，為全方位推動高質(zhì)量發(fā)展超越提供有力執(zhí)法保障。”負(fù)責(zé)草擬《規(guī)定》的市司法局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，新規(guī)中規(guī)定建立廈門市行政執(zhí)法信息系統(tǒng)，新增普法責(zé)任制、行政執(zhí)法三項制度，明確行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)等。

特別值得一提的是，《規(guī)定》明確廈門將推行輕微違法行為不予處罰制度，探索包容審慎監(jiān)管執(zhí)法。各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將制定不予處罰事項清單，向社會公布，努力營造寬容柔性的執(zhí)法生態(tài)。這一創(chuàng)新舉措，在全國范圍內(nèi)走在前列。

誕生21年歷經(jīng)修訂

2000年:《廈門市行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)定》出臺。

2007年和2015年:經(jīng)歷兩次修改。

2020年年初:新一輪修訂起草開始，并公開征求意見。新版《規(guī)定》將于10月1日起正式施行。新版《規(guī)定》共40條，較早先版本增加條款超過三分之一。新規(guī)中規(guī)定建立廈門市行政執(zhí)法信息系統(tǒng)，新增普法責(zé)任制、行政執(zhí)法三項制度，明確行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)等。

主要做了哪些修改？

《規(guī)定》全文和解讀等可在廈門市政府網(wǎng)、廈門司法行政網(wǎng)搜索查看。主要修改情況包括以下幾個方面:

彰顯創(chuàng)新和廈門特色

●優(yōu)化法治化營商環(huán)境。增加推行輕微違法行為不予處罰制度，探索包容審慎監(jiān)管執(zhí)法，努力營造寬容柔性的執(zhí)法生態(tài)（第二十一條）。增加證明事項告知承諾制，切實做到“減證便民”（第二十二條）。

●適應(yīng)智慧執(zhí)法與信息化建設(shè)要求，規(guī)定建立廈門市行政執(zhí)法信息系統(tǒng)，同時調(diào)整報備形式，將有關(guān)制定實施方案、行政裁量權(quán)基準(zhǔn)、委托執(zhí)法、執(zhí)法檢查等報備工作，調(diào)整為錄入廈門市行政執(zhí)法信息系統(tǒng)。此外，還列明需要在系統(tǒng)錄入的其他信息及應(yīng)當(dāng)向社會公開的信息（第五條）。

●增加普法責(zé)任制（第十四條）和行政執(zhí)法三項制度（第十六條、第十七條、第十九條、第二十條）。

●強(qiáng)化法制審核制度建設(shè)，規(guī)定法制審核人員按規(guī)定原則上不少于本單位執(zhí)法人員總數(shù)5%，首次從事法制審核的人員應(yīng)取得法律職業(yè)資格（第十八條）。

●明確行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)，使執(zhí)法責(zé)任制落到實處（第二十六條）。

●總結(jié)實踐經(jīng)驗，并結(jié)合法治廈門建設(shè)實際，完善行政執(zhí)法責(zé)任制評議考核相關(guān)制度（第三十五條至第三十七條），明確規(guī)定評議考核的內(nèi)容和方式及考核結(jié)果的運用。

●加強(qiáng)對行政執(zhí)法監(jiān)督人員的監(jiān)督，規(guī)定行政執(zhí)法監(jiān)督人員違法違規(guī)的情形及處理方式（第三十八條）；同時，為了保障行政執(zhí)法的開展，規(guī)定了執(zhí)法人員容錯機(jī)制（第三十九條）。

適應(yīng)新時期經(jīng)濟(jì)社會實際

●完善規(guī)章的立法目的，增加“推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”和明確進(jìn)一步“改善營商環(huán)境”，體現(xiàn)《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》要求和優(yōu)化營商環(huán)境、提升依法治市的需要（第一條）。

●為了適應(yīng)省政府對行政執(zhí)法人員的統(tǒng)一管理，杜絕輔助人員執(zhí)法，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對其行政執(zhí)法人員是否具備行政執(zhí)法資格和條件進(jìn)行審查（第十條）。

●調(diào)整法制審核的相關(guān)規(guī)定，明確“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立重大行政執(zhí)法決定法制審核目錄清單制度，作出重大執(zhí)法決定前，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行法制審核；未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定”；同時，按照新《行政處罰法》及國家相關(guān)文件精神，充實完善法制審核的內(nèi)容（第十九條、第二十條）。

●按照《福建省行政執(zhí)法條例》的規(guī)定，調(diào)整修改行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)與市、區(qū)政府負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)行政執(zhí)法的部門關(guān)于《行政執(zhí)法監(jiān)督意見書》和《行政執(zhí)法監(jiān)督建議書》的運用，確保上下貫通，執(zhí)行有力（第三十條、第三十一條）。

【名詞解釋】

行政執(zhí)法

指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章作出的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政征收征用、行政檢查等影響公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的行政行為。

行政執(zhí)法責(zé)任制

指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章，對行政職責(zé)分工、權(quán)責(zé)清單確定的行政執(zhí)法權(quán)限和任務(wù)進(jìn)行分解，明確所屬行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、行政執(zhí)法崗位的執(zhí)法責(zé)任，以及市、區(qū)人民政府對所屬行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對所屬行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)法崗位履行執(zhí)法責(zé)任情況進(jìn)行監(jiān)督、考核、問責(zé)的制度。

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)

指依法行使行政執(zhí)法職權(quán)的各級人民政府及其工作部門和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。

集思廣益

新修《規(guī)定》推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

●修訂有何必要性？

中共中央印發(fā)了《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》，對依法行政提出了新的更高的要求，國家和省級層面行政法律規(guī)范體系不斷完善，《規(guī)定》作為規(guī)范全市行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政的一部重要規(guī)章，一些內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前我市形勢發(fā)展需要，部分內(nèi)容與上位法規(guī)定不一致，需要根據(jù)中央有關(guān)政策精神和法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充完善。

“市政府立法計劃將《廈門市行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)定》的修改列為規(guī)章正式項目，由我局負(fù)責(zé)起草。如何在保障行政執(zhí)法開展的情況下，進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，請大家知無不言、言無不盡……”去年9月29日，市司法局召開征求意見會，邀請各區(qū)政府和市公安、資源規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、市政、交通、建設(shè)、市場監(jiān)督、文化旅游、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、港口、城市管理行政執(zhí)法等單位參加，為《規(guī)定》的修訂“把脈支招”。

早在2000年，廈門便已出臺《規(guī)定》，并在2007年和2015年兩次修改，對加強(qiáng)依法行政，保證法律、法規(guī)和規(guī)章正確實施，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。此次修訂有何必要性？

“行政執(zhí)法對于市民來說并不陌生，例如，大家在生活中可以見到，執(zhí)法人員對市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理、道路交通秩序等方面的不當(dāng)和違規(guī)行為進(jìn)行處置，就是行政執(zhí)法。而行政執(zhí)法責(zé)任制，可以理解為對行政執(zhí)法權(quán)限、任務(wù)等進(jìn)行分解、明確、監(jiān)督。”市司法局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說。

“當(dāng)前，全國正深入學(xué)習(xí)踐行習(xí)近平法治思想，中共中央印發(fā)了《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》，對依法行政提出了新的更高的要求。同時，國家和省級層面行政法律規(guī)范體系不斷完善，新《行政處罰法》《福建省行政執(zhí)法條例》等法律法規(guī)對行政執(zhí)法做了新的制度安排。”市司法局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，《規(guī)定》作為規(guī)范全市行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政的一部重要規(guī)章，一些內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前我市形勢發(fā)展需要，部分內(nèi)容與上位法規(guī)定不一致，需要根據(jù)中央有關(guān)政策精神和法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充完善。

例如，在大力推進(jìn)“減證便民”的大背景下，是否增加證明事項告知承諾制，保障群眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)？如何用制度推進(jìn)智慧執(zhí)法與信息化建設(shè)？如何明確監(jiān)督職責(zé)，使執(zhí)法責(zé)任制落到實處？是否規(guī)定執(zhí)法人員容錯機(jī)制……這都是在修訂《規(guī)定》時反復(fù)斟酌的問題。

“《規(guī)定》不是我們司法局相關(guān)人員待在辦公室里‘悶’出來的，而是向多方征求意見、反復(fù)斟酌修改數(shù)十稿后‘煉’出來的。”記者了解到，在接到《規(guī)定》修訂起草任務(wù)后，市司法局便第一時間行動起來，委托廈門大學(xué)法學(xué)院成立課題組，開展立法調(diào)研、修改工作，形成了《規(guī)定（修改稿）》。

以此為基礎(chǔ)，市司法局啟動了相關(guān)立法程序:先是書面征求了市監(jiān)察委、市委政法委、市委宣傳部、市人大和市政協(xié)相關(guān)專委會、各區(qū)政府、自貿(mào)區(qū)管委會、鼓浪嶼管委會、火炬高新區(qū)管委會、市直各部門以及部分基層立法聯(lián)系點共56家單位的意見，召開征求意見會，通過廈門市人民政府網(wǎng)站和廈門司法行政網(wǎng)公開向社會征求意見。

隨后，市司法局又多次向有關(guān)部門征求意見，對反饋意見進(jìn)行研究和吸收采納，結(jié)合新頒布的《行政處罰法》，聽良言、找差距、補(bǔ)不足，最終把大家的政治智慧、法治智慧吸收到《規(guī)定》中。

彰顯創(chuàng)新

“輕違不罰”凸顯“管理就是服務(wù)”

●為什么推行“輕違不罰”？

處罰是管理工作的一種手段，而不是目的，“輕微違法行為不罰”本身也是一種警示和教育，體現(xiàn)了執(zhí)法的人性化。一些輕微違法行為可能是對法律還缺乏了解，或可能是疏忽大意。在法律的許可范圍內(nèi)，做出“不予處罰”的彈性處理，既指出此類行為的違法，又人性處理，應(yīng)該說是剛性和柔性的兼顧與折衷。 而從“管理就是服務(wù)”的角度，管理工作的落腳點就是為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

新修訂的《規(guī)定》中有多項創(chuàng)新，其中特別引人注目的是第21條:“全面推行包容審慎監(jiān)管執(zhí)法。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，不得將嚴(yán)格執(zhí)法等同于從嚴(yán)執(zhí)法、從重執(zhí)法……行政執(zhí)法領(lǐng)域全面推行輕微違法行為不予處罰制度，其他行政執(zhí)法領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)逐步建立輕微違法行為不予處罰制度。”

由第21條引申出的，是與《規(guī)定》同步配套實施的《廈門市推行包容審慎監(jiān)管執(zhí)法若干規(guī)定》（下稱《包容審慎規(guī)定》）?！栋輰徤饕?guī)定》足有20條，市司法局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者:“在今年推出的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》《行政處罰法》中，都提到探索包容審慎監(jiān)管等新型監(jiān)管方式，但具體如何探索，在全國范圍內(nèi)幾乎沒有可參考的規(guī)定，這次制定《包容審慎規(guī)定》算是摸著石頭過河，走出了一條推行包容審慎監(jiān)管執(zhí)法的‘廈門路徑’。”

《包容審慎規(guī)定》對除直接涉及公共安全和人民群眾生命健康等領(lǐng)域外，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使行政處罰及與行政處罰密切相關(guān)的執(zhí)法工作，如行政強(qiáng)制措施、行政指導(dǎo)、行政處罰裁量、失信懲戒等，在柔性執(zhí)法、文明執(zhí)法方面進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。其中涉及城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等綜合執(zhí)法領(lǐng)域以及公安機(jī)關(guān)交通管理、衛(wèi)生健康、海洋、港口等行政執(zhí)法領(lǐng)域。

記者了解到，近年來，我市各區(qū)各部門不斷加強(qiáng)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，深入貫徹行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度，執(zhí)法能力和水平有較大提高，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法逐步成為習(xí)慣。然而，執(zhí)法只強(qiáng)調(diào)“力度”，缺乏“溫度”的現(xiàn)象仍普遍存在。

如何改變長期以來執(zhí)法給人冰冷刻板、缺乏溫度的印象，糾正執(zhí)法“一刀切”“運動式”等問題，建設(shè)規(guī)范文明寬松有序的執(zhí)法生態(tài)，彰顯執(zhí)法溫度與文明，已然成為提升治理體系與治理能力亟待攻堅的難點。此次制定《包容審慎規(guī)定》，便是對新時代包容審慎監(jiān)管呼聲的回應(yīng)。

市司法局二級巡視員鄭智敏告訴記者，處罰是管理工作的一種手段，而不是目的，“輕微違法行為不罰”本身也是一種警示和教育，體現(xiàn)了執(zhí)法的人性化。“一些輕微違法行為可能是對法律還缺乏了解，或可能是疏忽大意。在法律的許可范圍內(nèi)，做出‘不予處罰’的彈性處理，既指出此類行為的違法，又人性處理，應(yīng)該說是剛性和柔性的兼顧與折衷。 而從‘管理就是服務(wù)’的角度，管理工作的落腳點就是為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。因此，‘輕微違法行為不罰’無論從哪個角度，都是便民的務(wù)實之舉。”鄭智敏說。

那么，“輕微違法行為不罰”是否會造成行政執(zhí)法人員不敢罰、罰不了？答案是否定的。“是否屬于輕微違法行為，用清單的方式予以明確，無論是執(zhí)法人員還是群眾，都可以做到有規(guī)可依。”據(jù)介紹，根據(jù)《規(guī)定》，市行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對常見輕微違法行為作全面梳理，制定不予處罰事項清單。不予處罰事項清單應(yīng)當(dāng)向全社會公布，依法動態(tài)調(diào)整，并向市司法行政部門備案。

市司法局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，市司法局作為我市行政執(zhí)法指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督部門，將督促有關(guān)行政執(zhí)法部門在今年以內(nèi)公布不予處罰事項清單、制定實施辦法，并將此項工作的完成情況納入年底績效考核，倒逼部門積極作為。事實上，目前已有市市場監(jiān)督管理局、市交通運輸局等多家行政執(zhí)法部門出臺相關(guān)領(lǐng)域輕微違法行為不予處罰實施辦法，并已付諸實施。

“執(zhí)法監(jiān)督永遠(yuǎn)在路上。”市司法局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示:“通過加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督、規(guī)范行政執(zhí)法，市司法局將繼續(xù)大力推進(jìn)行政執(zhí)法透明、規(guī)范、合法、公正，切實把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，切實維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，為全方位推動高質(zhì)量發(fā)展超越提供有力法治保障。”